Les tribulations du PRD SOCIAL


Article paru dans le BIS de juin 2007


Par Catherine FRANCOIS & Eric BUYSSENS


Réouvrir le débat sur le volet social du PRD, plan régional de développement, c'est se lancer dans un nécessaire travail de mémoire pour retracer les évènements qui ont marqué cette épopée régionale et qui ont mobilisé tant d'énergie.

Bruxelles, on le sait, est une ville de paradoxes. Côté pile, c'est la seconde ville la plus riche d'Europe en termes économiques. Côté face, c'est une ville de tradition ouvrière, aux nombreux quartiers populaires, dont la pauvreté tranche avec le faste et le luxe des « beaux » quartiers.

Pour mémoire, durant les années 70 et 80, Bruxelles a été délaissée par le pouvoir central et...par la bourgeoisie urbaine, qui lui préférait la périphérie verte. Le tissu urbain bruxellois a été dévasté par des promoteurs immobiliers, qui ont rasé de nombreux quartiers populaires, pour y construire des bureaux (le quartier nord en est le plus bel exemple). Le centre urbain a ainsi été abandonné, à l'état de chancre social, à sa classe ouvrière issue pour la plus grande part de l'immigration méditerranéenne.

Quand le premier gouvernement régional prend ses fonctions en 1989, il se donne l'ambition d'un projet de ville, restaurant l'habitat en ville. C'est bien la force de Picqué I : créer une Région encore hésitante, capter ses enjeux pour développer une vision de la ville partagée par les bruxellois, produire un diagnostique régional qui rappelle la vigueur de la Ville tout comme ses zones sinistrées, appelées à un fabuleux destin. Il se dote d'un plan régional de développement, qui est adopté en 1995 après une vaste procédure de consultation. Le premier PRD prévoyait de répondre à deux grands défis : d'une part, réussir à stabiliser une population diversifiée, voire de la faire croître ; d'autre part, assurer une croissante des activités garantissant aux habitants de la Région le progrès social et le respect de la qualité de vie en ville. Ce plan est avant tout un plan urbanistique dans lequel les politiques sociales, économiques et culturelles sont abordées essentiellement dans une perspective d'aménagement du territoire. Il s'agit avant tout de réorganiser le territoire et les différentes fonctions de la ville qui se le disputent pour avant tout préserver la fonction du logement et stopper l'exode des habitants vers la périphérie.

Les fonctions sociales de la ville sont envisagées par le PRD dans deux perspectives stratégiques (ou lignes de force) : renforcer le développement social de la ville pour contrer les conséquences très diversifiées de la crise économique sur les ménages et l'accentuation de la ségrégation spatiale et renforcer l'attractivité de la Région en offrant à ses habitants des équipements et des services collectifs diversifiés en matière de santé, d'aide aux personnes, de loisirs et de sports1.

La Région confie à la COCOF la production d'une expertise plus pointue sur ces deux lignes de force du volet social du PRD, ce qu'on appelait à l'époque, le PRD social2. La Fondation Roi Baudouin est alors chargée d'élaborer un tel plan social. La Fondation s'enlise très vite dans la complexité institutionnelle et l'imbroglio associatif bruxellois. Malgré quelques tergiversations, elle remet ses conclusions en 1996 au deuxième gouvernement régional d'alliance socialiste-libérale PICQUE-HASQUIN.

Le rapport de la Fondation confirme la nécessité de mieux évaluer les besoins, de coordonner la juxtaposition des services et des initiatives de développement, et enfin, d'optimaliser les équipements sociaux. Le rôle et les spécificités de l'action associative sont, pour la première fois, bien mises en valeur dans toute leur complexité et leur confusion : statuts de travail précaire, poly-subventionnement, instabilité financière, concurrence, pilarisation, .... Les recommandations de la Fondation Roi Baudouin se traduisent par l'ajout d'un nouveau point aux lignes de force du PRD : renforcer l'accueil de première ligne et coordonner l'approche des acteurs3.

Au travers de cette nouvelle ligne de force, la Région invite la COCOF à prendre en compte dans ses actions la nécessité :

1) d'organiser une observation continue de la demande,

2) d'assurer une coordination des services et des équipements au plan local et de veiller à ce que cette coordination dans les quartiers soit organisée à partir des CPAS, et puisse, le cas échéant, utilement s'appuyer sur un plan d'action pluriannuel négocié entre l'ensemble des intervenants et des pouvoirs subsidiants,

3) d'établir des lieux d'accueil de première ligne à partir desquels l'offre s'établit en arborescence vers les services spécialisés,

4) d'établir des coopérations entre pouvoirs subsidiants des différents niveaux institutionnels, notamment par voie de délégations ou de droits de tirage, à l'effet de renforcer la synergie et la cohérence des intervenants dont l'action émarge à plusieurs niveaux.

La COCOF s'est investie d'une mission déterminante qui allait renforcer sans nul doute son identité et lui donner ainsi une ampleur plus conséquente.

La mission impossible - ou quasi-impossible - de construire un consensus sur les politiques sociales à Bruxelles appartient désormais à la Délégation Régionale Interministérielle aux Solidarités Urbaines (DRISU) : cellule gouvernementale, d'une douzaine de personne créée par le premier gouvernement bruxellois en 1992 pour coordonner les politiques des différents ministres bruxellois en matière de lutte contre l'exclusion. Fin 1997, la mission d'élaborer des propositions quant à la mise en oeuvre de ces nouvelles indications du PRD prend vie par une note au Collège de la COCOF.

En deux ans, la DRISU va mener de nombreuses consultations auprès des acteurs publics et privés du développement social. Elle publie pour se faire ses pistes de réflexion reprises dans un petit ouvrage didactique intitulé « Initiatives locales et développement social de la ville »4, elle fait réaliser une cartographie de l'offre sociale et une enquête qualitative concernant les disparités territoriales et organise, à l'automne 1998, trois séminaires de réflexion avec le Centre Bruxellois de Coordination Sociale5 pour finaliser les propositions.

En novembre 1999, la DRISU remet son rapport au nouveau Collège de la COCOF issu des élections de juin. Douze propositions concrètes sont émises, dont un schéma de coordination stratégique des politiques de proximité concourant au développement social de la ville6.

On peut épingler quelques unes des propositions qui ont encore des retentissements sur les pratiques sociales et législatives : cartographie des secteurs de l'aide aux personnes, planification territoriale de l'action sociale et culturelle, la prise en compte de l'action communautaire dans les pratiques de travail social qui est aujourd'hui reconnue par les décrets, transformation sémantique majeure de l'aide sociale en action sociale (qui a inspiré notamment la transformation des Centres publics d'action sociale), le besoin de transversalité entre les acteurs, la modernisation du système de l'évaluation des acteurs, le besoin d'instaurer des lieux de négociations permanents entre les pouvoirs publics et le secteur associatif en organes paritaires. Relevons encore la clarification proposée des pratiques triangulaires du travail social, s'établissant entre l'allocataire social, l'agent de l'autorité publique exerçant une contrainte sociale et l'association d'insertion7. Elle reste particulièrement d'actualité avec le nouveau plan d'accompagnement des chômeurs.

Les propositions ainsi faites sortaient de la cloison stérile secteur public/secteur privé pour instaurer un véritable partenariat entre les Centres Publics d'Action Sociale et les secteurs non-marchands subventionnés. Cet enjeu aura sans doute amorcé dix ans plus tard la réflexion et la mise en oeuvre du pacte associatif. Enfin, la proposition essentielle de cette réflexion menée collectivement aura sans doute été la (re)qualification de l'accueil. L'accueil devient une fonction essentielle du travail social, là ou la demande s'exprime ou ne s'exprime pas, là ou se détermine les méthodologies d'action, là encore où s'humanise la relation d'aide. L'accueil instaure ainsi la convivialité d'écoute et sa reconnaissance fait émerger immanquablement la diversité de ses pratiques. Cette réflexion conduit encore à faire le deuil de l'accueil de première ligne, comme si il y avait un accueil de deuxième ligne, ou de troisième ligne, terme militaire qui désigne maladroitement les fantassins du social.

Les travaux de la DRISU n'ont pas pour autant bien été perçus par tous. Le jeu de miroir réalisé a notamment mis en lumière les intérêts divergents qui animent le secteur associatif ou encore la relative faiblesse politique et budgétaire de la COCOF.

Le troisième gouvernement régional (1999-2004) va s'atteler à la rédaction d'un nouveau PRD, comprenant un important volet social, toujours placé en 7 dans l'ordre des priorités régionales : « répondre aux besoins sociaux, en particulier vis-à-vis des populations les plus fragilisées, en améliorant l'efficacité des systèmes éducatifs et de formation, en mobilisant les dispositifs d'action sociale et de santé ainsi qu'en développant l'offre d'équipements collectifs ».

L'élaboration de ce PRD ne s'est pas faite sans mal. Le créateur de la Région, Charles PICQUE n'est plus à la manoeuvre et déjà l'héritage devient vite pesant pour le gouvernement présidé par Jacques SIMONET. Les successions infinies des Ministres-président ne contribuent pas à la sérénité nécessaire aux travaux et le gouvernement accouche aux forceps d'un second plan aux accents décidément forts contrastés. Des mois de groupe de travail interne se succèdent avec de nombreux blocages politiques incontournables. On assiste à une succession d'épreuves de forces entre les 2 camps qui se traduisent notamment par la recherche obsessionnelle de synonyme pour couvrir ainsi le désaccord unanime à partager l'avenir de la Région. On voit apparaître un projet de ville fondamentalement contrasté voire en totale opposition entre socialistes et libéraux du gouvernement. Aucune personnalité ne se profile alors pour faire la synthèse des divergences politiques tant et si bien que ce PRD devient un catalogue de chapitre tantôt dédié aux politiques d'emploi, de quartier et de logement, chéries par les socialistes, tantôt les chapitres touristiques, économiques, et l'avenir international de la Capitale tellement obsédant pour la droite libérale qui préside le gouvernement. La rédaction du chapitre 7 a été laissée aux représentants des Ministres Eric Tomas et Alain Hutchinson, qui se sont évidemment largement inspirés des travaux de la DRISU. Le chapitre 7 du second PRD a l'ambition de remettre les Bruxellois au coeur des politiques urbaines et de rappeler les outils du développement local intégré : les systèmes éducatifs et de formation, les CPAS, la politique de la famille et l'action sociale et les politiques de la santé.

Mais ni le Gouvernement régional, ni le Collège de la COCOF n'iront plus loin dans la volonté initiale de doter la Région d'un outil intégré de programmation, de coordination et d'évaluation des politiques sociales à Bruxelles, mettant en synergie les différents niveaux de pouvoir et les acteurs locaux. Avec le démantèlement de la DRISU en 2001, la Région se prive de son outil de coordination transversale des actions locales de développement dont elle s'était dotée 10 ans plus tôt pour coordonner les politiques de lutte contre l'exclusion sociale.

En outre, la mise en oeuvre de l'accord du non-marchand bruxellois va mobiliser toutes les énergies de la COCOF et du secteur associatif pour le reste de la législature. La COCOF va se retrouver, très vite, exsangue et dans l'incapacité de mener de nouvelles politiques. Les accords du non-marchand ont permis d'importantes avancées répondant essentiellement aux demandes légitimes des travailleurs du secteur non-marchand de reconnaissance et de valorisation de leur travail par les pouvoirs publics.

Satisfaits des importantes retombées de cet accord social à la faveur essentiellement de leurs salariés, les pouvoirs organisateurs du secteur non-marchand vont revendiquer des progrès plus conséquents en leur faveur concernant notamment leurs relations contractuelles avec les pouvoirs publics. Ils répondent également favorablement au projet de pacte associatif, lancé sous la précédente législature par le Gouvernement de la Communauté française et repris aujourd'hui par les gouvernements bruxellois, communautaires et wallons.

Ces deux grands chantiers - l'accord du non-marchand et le pacte associatif -consacrent indéniablement les constats de la Fondation Roi Baudouin et les propositions de la DRISU concernant le contrat de confiance, de défiance, entre pouvoirs publics et tiers secteur. Par contre, ils masquent totalement le débat sur les politiques de développement local, ils introduisent une grande confusion entre les missions de service public et l'action associative, et ils éludent les nécessités d'un politique d'équipement cohérente. En effet, la Région intensifie avec les communes sa politique d'équipement des quartiers, via le volet social des contrats de quartier, sans réelles concertations avec les exécutifs communautaires et leurs politiques locales.

En conclusion.....

La mise ne place de l'actuel gouvernement, présidé à nouveau par Charles Picqué a donné un ton nouveau en consultant le parterre de la société civile, entendez les représentants associatifs bruxellois, associant ainsi officiellement au festin bruxellois le tiers secteur. C'est une première. Paradoxalement, cette consultation citoyenne et politique a éloigné les acteurs de terrain de la discussion générale sur les perspectives offertes par le chapitre 7 du second PRD. Comme si la parole et l'enthousiasme des débuts avaient été confisqués par le débat sur le Contrat pour l'Economie et l'Emploi, comme si la vigueur d'un secteur associatif avait été anesthésiée par un cahier de charges trop dense et trop fourni. Comme si la richesse et la complémentarité des équipements collectifs nous faisaient oublier qu'il ne suffira pas de recréer du lien social, faire revenir les richesses, revitaliser l'espace public et dessiner la cohésion sociale si parallèlement des dynamiques nouvelles ne voient le jour pour offrir aux habitants pauvres de Bruxelles des outils pour habiter dignement et travailler dans cette ville. La question du logement reste la faille visible, particulièrement pour les familles ou des personnes étrangère qui peinent toujours à trouver un logement décent. La faiblesse et/ou l'absence de revenus, comme l'insécurité du logement constituent toujours une source de pauvreté grandissante à Bruxelles ; un frein majeur à l'émancipation sociale et culturelle des familles. L'école ne parvient pas à combler les injustices sociales et culturelles profondément ancrées dans cette ville fracturée où les riches et les pauvres ne se voient même pas. La reproduction sociale s'opère dans le choix de la crèche ; le choix du quartier pour s'amplifier davantage à l'école primaire. Mais pour de nombreux bruxellois, il n'y a aucun choix. Il nous faudra trouver de nouveaux mécanismes de solidarité pour sortir des logiques du chacun pour soi  et forcer ainsi de nouvelles discriminations positives à l'attention des plus fragiles et écrire de nouvelles formes de fraternité culturelle et sociale.

Seul un projet politique fondé sur l'égalité peut entrainer ce possible changement pour Bruxelles en amenant les correctifs immédiats pour réduire et faire disparaitre les inégalités sociales et culturelles. En ouvrant aussi davantage cette Région sur les autres afin que des mécanismes de solidarité avec les wallons et les flamands puissent se concrétiser au-delà des frilosités traditionnelles.

 

1 . Chapitres 7 & 9 des lignes de force du PRD.

2 . Pour rappel, la COCOF vient d'hériter, en 1993, d'importantes compétences législatives en matière de formation, de santé et d'aide aux personnes. Les Bruxellois francophones acquièrent la pleine maîtrise de ces matières sociales et ne sont plus sous la tutelle de la Communauté française, Il est important de relever, que mis à part la formation professionnelle, ces nouveaux moyens portent exclusivement sur le développement de l'action associative.

3 . Point 3 du chapitre 7 adopté par arrêté du Gouvernement le 12 février 1998. 

4 . « Initiatives locales et développement social de la ville. Contributions de l'action locale au volet social du plan régional de développement de la Région de Bruxelles-Capitale », les Cahiers de la DRISU, Bruxelles, Juin 1998.

5 . Les actes du séminaire sont publiés par le CBCS dans un numéro spécial de Bruxelles Information Sociale « Quelle politique sociale à Bruxelles ? », mars 1999.

6 . Ce schéma repose sur l'identification de trois champs complémentaires d'intervention : 1) le développement local et la revitalisation des quartiers populaires axés sur la problématique du revenu (emploi, économie, logement), 2) la mobilisation des ressources d'éducation et de formation et d'expression culturelle axés sur les questions générales de culture (enseignement, formation, culture, éducation permanente) et 3) la prise en charge des demandes sociales et sanitaires, leur traitement et leur prévention secondaire axés sur les relations d'aide.

7 . Certaines expériences menées notamment par la Mission locale de Forest avec l'ORBEM et le CPAS s'étaient avérées instructives. « Cette pratique d'accueil triangulaire prend acte de la contrainte et vise à instaurer une relation de travail dans laquelle le demandeur-objet de la contrainte devient sujet de sa demande en accord avec l'autorité contraignante qui accepte le sens du travail mené par les professionnels avec leurs usagers » Intervention de Frédérique MAWET à l'occasion des séminaires du CBCS (in BIS, numéro spécial, mars 1999).

6



© dm